Kinh nghiệm của Trung Quốc trong quản lý quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách và gợi ý chính sách cho Việt Nam

30/09/2024

1. Mở đầu

 

Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách hay Quỹ tài chính ngoài ngân sách (extra-budgetary fund - EBF) là loại hình quỹ tài chính khá phổ biến ở các nước trên thế giới, nhất là nước có nền kinh tế đang chuyển đổi. Đây là các quỹ không nằm trong ngân sách nhà nước (NSNN), do các cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp, tổ chức ở địa phương thu, chi theo quy định của hệ thống tài chính quốc gia.

 

2. Quỹ tài chính ngoài ngân sách

 

2.1. Khái niệm chung

 

Tại Trung Quốc, theo Quyết định của Hội đồng Nhà nước về tăng cường quản lý các quỹ ngoài ngân sách ngày 06/07/1996, EBF là các quỹ được thu, rút và bố trí để các cơ quan nhà nước, tổ chức và các nhóm xã hội sử dụng nhằm thực hiện các chức năng của chính phủ phù hợp với luật pháp, quy định quốc gia và không đưa vào quỹ tài chính quản lý NSNN. Tại Việt Nam, Khoản 19 Điều 4 Luật Ngân sách năm 2015 quy định: “EBF là quỹ do cơ quan có thẩm quyền quyết định thành lập, hoạt động độc lập với NSNN, nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật.”

 

2.2. Đặc điểm và vai trò của EBF

 

EBF là nguồn tài chính bổ sung cho NSNN. EBF được thu thập và sử dụng bởi các cơ quan địa phương, doanh nghiệp nhà nước và các tổ chức theo quy định của pháp luật. Nguồn thu chính của EBF bao gồm thuế bổ sung của địa phương và các quỹ đặc biệt được quản lý bởi doanh nghiệp nhà nước. Vì EBF là nguồn bổ sung, nên việc tạo lập, quản lý và sử dụng EBF đều phải tuân theo các quy định của nhà nước. EBF đóng vai trò hỗ trợ NSNN bằng cách giải quyết các nhu cầu đặc biệt ở địa phương và ở một số lĩnh vực nhất định.

 

EBF có 3 vai trò: (i) có thể đảm bảo nhu cầu của một số cam kết đặc biệt, có thể giải quyết các vấn đề khó giải quyết thông qua các kênh tài trợ nội bộ ngân sách, và cũng có thể giảm bớt một số khó khăn trong việc thu xếp NSNN; (ii) có lợi cho việc thúc đẩy sự phát triển của doanh nghiệp; và (iii) sẽ rất hữu ích nếu huy động được nguồn lực ủng hộ trong việc quản lý tài chính.

 

3. Quá trình phát triển của quỹ tài chính ngoài ngân sách tại Trung Quốc

 

3.1. Giai đoạn 1958-1985

 

EBF ra đời trong thời kỳ kinh tế kế hoạch. Sau cải cách mở cửa, sau nhiều lần điều chỉnh nhằm phân cấp quyền lực tài chính, quy mô EBF ở Trung Quốc đã dần tăng lên nhanh chóng, trở thành một phần quan trọng trong hệ thống tài chính quốc gia. Việc phân cấp quản lý EBF, cải cách hệ thống quỹ doanh nghiệp và “cải cách lợi nhuận trên thuế” đã góp phần mở rộng quy mô nguồn vốn ngoài ngân sách, tạo điều kiện cho sự phát triển kinh tế - xã hội của Trung Quốc trong giai đoạn này.

 

3.2. Giai đoạn 1986-2011

 

Từ năm 1978 đến năm 1992, EBF tăng trưởng nhanh gấp 11 lần, trở thành “ngân sách thứ hai” của Trung Quốc. Từ năm 1980 đến năm 1990, quy mô EBF gần như ngang bằng với quỹ tài chính ngân sách, đạt đỉnh điểm vào năm 1992 khi thu ngoài ngân sách tương đương 98% thu ngân sách. Năm 1993, EBF giảm mạnh xuống còn 143,3 tỷ Nhân dân tệ. Sau đó, EBF lại phát triển mạnh mẽ và đạt 389,3 tỷ Nhân dân tệ vào năm 1996. Từ năm 1996, các quỹ (phí) của Chính phủ trung ương, quỹ xây dựng điện và quỹ xây dựng đường sắt được đưa vào quản lý ngân sách. Quy mô EBF liên tục giảm mạnh từ năm 1997 đến năm 2010 trước khi được đưa vào quản lý ngân sách từ ngày 01/01/2011 theo “Thông báo về việc gộp các khoản thu từ quỹ ngoài ngân sách vào quản lý ngân sách” của Bộ Tài chính Trung Quốc.

 

4. Hoạt động quản lý quỹ tài chính ngoài ngân sách của Trung Quốc và gợi ý chính sách cho Việt Nam

 

4.1. Hoạt động quản lý EBF của Trung Quốc

 

Năm 1986, Hội đồng Nhà nước Trung Quốc ban hành “Thông báo về tăng cường quản lý EBF”. Khái niệm, phạm vi và hình thức quản lý EBF do Bộ Tài chính quy định. Mỗi khu vực, sở, ban, đơn vị phải lập kế hoạch, quyết toán thu chi quỹ ngoài NSNN hàng năm và báo cáo tình hình thực hiện thu chi hàng quý. Nhiều văn bản đã được ban hành vào các năm 1987, 1990, 1993 và 1996 nhằm giải quyết và khắc phục các vấn đề về thu phí tùy tiện, phạt tiền tùy tiện, có các mức đánh giá khác nhau và các EBF.

 

Tháng 3/1994, Luật Ngân sách chính thức được thông qua nhưng chưa đề cập đến việc quản lý EBF. Sau đó, điều khoản bổ sung của Luật Ngân sách năm 1994 quy định: “Chính quyền các cấp, các sở ban ngành và đơn vị phải tăng cường quản lý EBF. Các biện pháp quản lý EBF sẽ do Hội đồng Nhà nước xây dựng”. Tháng 7/1996, Hội đồng Nhà nước ban hành “Quyết định về tăng cường quản lý EBF”, sau đó Bộ Tài chính đã xây dựng các văn bản hỗ trợ để đảm bảo có thể thực hiện việc quản lý tiêu chuẩn hóa các quỹ ngoài NSNN.

 

Từ năm 2001, Trung Quốc bắt đầu cải cách “hai dòng thu và chi”, bao gồm việc đưa nhiều khoản phí hành chính và quỹ chính phủ vào ngân sách tài chính. Năm 2004, Bộ Tài chính ban hành “Thông báo về tăng cường quản lý các khoản thu ngoài thuế của Chính phủ”. Các EBF hiện có được chuyển vào Kho bạc nhà nước và đưa vào ngân sách tài chính, đánh dấu việc quản lý EBF chuyển sang kỷ nguyên quản lý nguồn thu ngoài thuế và dần được đưa vào quản lý ngân sách.

 

Tháng 3/2010, Luật Ngân sách được đề xuất sửa đổi. Tháng 6/2010, Bộ Tài chính ban hành “Thông báo về việc gộp các khoản thu từ EBF vào quản lý ngân sách”. Đến năm 2014, Luật Ngân sách mới chính thức được thông qua với quy định “tất cả các khoản thu và chi của Chính phủ phải được đưa vào ngân sách”.

 

4.2. Thực trạng EBF của Việt Nam

 

Việt Nam hiện có hơn 40 EBF hoạt động độc lập với NSNN, được thành lập để huy động thêm nguồn lực từ xã hội phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Căn cứ cơ sở mục đích hình thành, có 03 loại quỹ EBF: quỹ dự trữ, quỹ thực hiện an sinh xã hội, quỹ hỗ trợ hoạt động kinh tế - xã hội. Căn cứ thể chế của quỹ, có 03 loại EBF: (i) Quỹ được thành lập để tránh những hạn chế của quy trình ngân sách có thể làm cản trở quá trình giải quyết một số nhiệm vụ của Chính phủ phát sinh ngoài dự toán, do Bộ Tài chính, hoặc cơ quan ngân khố quốc gia quản lý (ví dụ: Quỹ Bình ổn giá xăng dầu); (ii) Quỹ được thành lập với sự khác biệt về kiểm soát chi áp dụng cho các đơn vị dự toán, do các bộ chủ quản hoặc các cơ quan chi tiêu khác quản lý (ví dụ: Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ Bảo hiểm y tế, Quỹ Bảo vệ môi trường); (iii) Quỹ do chính quyền địa phương quản lý như quỹ đầu tư phát triển địa phương… Công tác quản lý, kiểm tra, giám sát đối với EBF ở Việt Nam còn nhiều bất cập, dẫn đến hoạt động của một số quỹ chưa hiệu quả, thậm chí trùng lặp với NSNN.

 

4.3. Gợi ý chính sách cho Việt Nam

 

Từ kinh nghiệm của Trung Quốc, Chính phủ Việt Nam cần quan tâm xây dựng quy định pháp luật rõ ràng và chi tiết về EBF, tăng cường cơ chế kiểm tra và giám sát, cũng như tạo cơ hội để cộng đồng tham gia vào quá trình quyết định và giám sát trong việc đảm bảo một số mục tiêu xã hội, thu hút nguồn vốn trong và ngoài nước, bổ sung nguồn tài chính cho NSNN.

 

5. Kết luận

 

Tìm hiểu kinh nghiệm của Trung Quốc trong việc quản lý EBF góp phần giúp Việt Nam hoàn thiện được hệ thống quản lý tài chính, có cơ hội tối ưu hóa nguồn lực, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội một cách bền vững. Việt Nam cần chú ý xây dựng và công bố rõ ràng hơn chính sách, thực hiện kiểm tra và giám sát chặt chẽ, tạo điều kiện cho sự tham gia của cộng đồng trong quá trình quyết định. Việt Nam cũng cần xem xét và điều chỉnh chính sách theo thời gian để đảm bảo tính hiệu quả và phù hợp với biến động kinh tế.

 

 

(Toàn văn bài viết đã được đăng trên Tạp chí Thông tin Khoa học xã hội số 8/2024, trang 3-10).

 

 

 


Các tin đã đưa ngày: